报告要点

　　10月10日，国务院下发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，确定增值税分享比例，平衡地方政府增值税分配，试点央地分享消费税。对比中美、中日的税制结构和借鉴美日的税改思路，我们认为未来国内财权的分配可能由中央向地方逐渐倾斜，减税降费仍然是财政扩张的核心发力点，间接税的比重和税率长期来看都有下调的空间。

　　国务院下发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出关于增值税、消费税的三项改革措施。一是保持增值税“五五分享比例稳定”，给地方政府吃下定心丸；二是调整增值税留抵退税分担机制，平衡地方政府间的税收收入；三是将消费税征收环节后移并逐步划归地方，部分财权将由中央向地方转移。

　　分税制改革后，地方政府的财权和事权愈发难以匹配。1994年实行的分税制改革开启了国税、地税分税的历史，使得中央地方财政实力调转。然而自此开始，地方政府在经济中承担的责任却越来越多，压力也随之增大。在地方财政支出快速增加的反衬之下，地方财权存在较为明显的缺位，也在一定程度上催生了本次税改。

　　比较中美税制发现：国内以间接税为主，美国以直接税为主；美国各州及地方政府财权事权的匹配度好于国内。国内税收收入以间接税为主，地方税收收入的比重高于美国，但由于地方政府的事权相对较多，不得不依赖中央政府的转移支付；美国联邦、州及地方政府三级税收管理体系相对独立，以直接税为主，州和地方政府税收占比低于我国，但事权相对较少，因而财政压力不大。

　　美日税改的思路和侧重点各不相同，对我国的借鉴意义也在于不同方面。特朗普税改的目的在于吸引资金流回美国，提振实体经济，缩小贫富差距。特朗普的税改主要集中在个人所得税和企业所得税方面，对我国有一定的借鉴意义。而日本近30年来的税收政策大致是“减直接税，增间接税”的思路。个人所得税方面，通过改变累进税率的构造，降低税率和提高各项所得扣除等方式进行减税，法人税(公司所得税)减税则表现为税率的逐年下调，同时配合消费税增税来稳定财政收入。严峻的老龄化形势、长期的通胀下行压力和经济对政府财政支出的依赖都使日本政府难以削减税收，不得不加征间接税。

　　国内展望：财权的分配可能由中央向地方逐渐倾斜，减税降费仍然是财政扩张的核心发力点，间接税的比重和税率长期来看都有下调的空间。目前我国地方政府财权事权仍存在不平衡，在央地事权结构不发生明显变化的情况下，地方政府的财政收入亟需提高，后续税改方向预计会向地方政府倾斜。以减税的方式进行财政扩张可能是财政政策的长期趋势。我国当前的间接税比重仍远高于美国和日本，考虑到未来居民收入水平的不断提升，个税有可能在长期逐步替代大部分间接税收入，间接税的比重和税率也有逐步压降的空间。

　　正文

　　增值税、消费税税改解读

　　10月10日，国务院下发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出关于增值税、消费税的三项改革措施。一是保持增值税“五五分享比例稳定”，二是调整增值税留抵退税分担机制，三是将消费税征收环节后移并逐步划归地方。

　　保持增值税“五五分享比例稳定”，给地方政府吃下定心丸。“五五分成”的税收比例在2016年由《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》确认，在2-3年的过渡期过后，这一收入划分比例依旧维持不变。此项措施为2016年增值税改革的延续，符合市场预期，有助于稳定市场情绪并稳固地方财政信心。

　　调整增值税留抵退税分担机制，平衡地方政府间的税收收入。将企业所在地负担的留抵退税部分由50%降至15%，其余35%由地方先行垫付，最终按照各地上年增值税分享额占比分摊，使不同地区财政收入更为均衡。在不同地区经济发展差异较大的形势下，此次调整优化了地方间分担比例，使得增值税分享额较高的地区承担更大的退税压力，增值税分享额较低的地区享受到更多退税降费的红利，使得各地区财政发展更为均衡。

　　消费税征收环节后移并逐步划归地方，部分财权由中央向地方转移。将部分在生产环节征税的系消费品后移至批发或零售环节，改革将首先在高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目内推行。一方面，优化消费品税权划分结构可以使地方政府的财力得到一定增强，缓和当前部分地方政府财政紧张的现象。另一方面，消费领域的事权与财权的不匹配也将有所改善。在此次改革之前，消费所需的基建或带来的负外部性如环境污染等需要地方政府承担，而消费税却作为中央财政收入，明显存在地方政府财权与事权的错位。消费税权的下放能够提高地方政府促消费的积极性，符合我国未来的发展方向。

　　为应对当前经济下行压力，调整中央与地方收入划分是落实减税降费政策的重要保障。当前地方政府财政收入面临的压力颇多，包括经济下行压力，隐性债务压力，减税降费压力，政策收紧压力等。而地方政府同时又奋战在稳经济的第一线，稳投资、促消费等政策都要依赖各级地方政府发力。增加地方政府的财权，平衡地方政府之间的财政收入是现阶段必要的政策方向。目前，改革仍然处于试水阶段，增值税下放地方的比例并未增加，消费税也在小范围试点，下放的节奏和力度尚不确定。

　　分税制以来的税制改革

　　1994年实行的分税制改革开启了国税地税分税的历史，使得中央地方财政实力调转。在分税制改革之前，我国实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成等办法。在财政包干制下，中央财政连续几年出现大额赤字，只能向地方政府借款，对宏观经济的调控能力减弱。基于当时中央财政压力较大的局势，1994年我国实施了分税制改革。中央将税源稳定、税基广、易征收的税种收回，即将消费税、关税、中央企业所得税划给中央，营业税、地方企业所得税、个人所得税划给地方，而增值税则由中央与地方以75:25的比例共享。在税收征管体制上，将过去的税务局分为国家税务局和地方税务局。分税制改革使得中央收回大部分财权，财政实力大增。

　　2002年，国务院开始实行所得税收入分享体制改革，在保持上一年地方收入基数的情况下，按照增量分成，改善了地方政府发展不平衡问题。在分税制改革中中央财权上收的同时，地方政府的事权、支出责任却在逐步上升，使得地方政府处于弱势地位，地方间政府的发展差距也大幅拉大。2002年中央地方就所得税收入“五五分成”，于2003年转为“六四分成”，参与分成的税种包括个人所得税、中央和地方企业缴纳的企业所得税(不包括四家国有商业、3家政策性、铁路运输、国家邮政、海洋石油天然气企业、天然气股份公司、化工股份有限公司所缴纳的企业所得税)。至此，主体税种中的增值税、所得税参与中央地方共享分成，消费税、营业税等税种依旧实施分权。而中央的增量收入主要用于对欠发展地区的转移支付，以缩小地方间政府财力差距。

　　2012年，为减轻企业税负、消除重复征税，我国逐步实行将营业税改为增值税，到2016年在全国范围内全面实施营改增，使得地方税收主力税种缺失，地方政府财权、事权愈发不匹配。营业税为地方税收收入的主力税种，营改增使得地方政府税源减少，财政收入下降。为填补地方税收收入的缺口，在2016年全面实施营改增的同时，国务院将增值税分享比例由75:25调整为50:50。至此，增值税在我国财政收入体系中的地位得到进一步提升，中央地方财政收入比例关系得到一定的缓解，但在地方财政支出快速增加的反衬之下，地方财权存在较为明显的缺位，也催生了本次的消费税改革。

　　中美税制比较

　　国内税收收入以间接税为主，地方税收收入的比重并不低。国内税收以增值税、所得税(个人和企业)、消费税为主，其中增值税的占比最大，仅国内增值税就占了税收总额的36%。如果从直接税和间接税(直接税：所得税、财产税、城市维护建设税等；间接税：流转税、资源税、印花税等)的比重看，国内间接税：直接税=1.59:1。如果从税收在中央和地方之间的分配来看，中央：地方=0.87:1，地方税收收入的占比高于美国以及大部分发达国家。

　　地方政府的财权事权分配并不平均，很大程度上依赖中央政府的转移支付。从分配模式来看，增值税、个人所得税和企业所得税三个主要的税种收入在中央和地方之间按比例分配，其中增值税均分，个税所得税六四开，其余较小税种多数由地方政府征收。尽管我国地方政府的税收收入占比并不低，但却承担着更多的使命，财权事权并不匹配。从图1看，2018年仅有上海、北京、广东、浙江、江苏5省本级财政处于盈余状态，大部分省份都依赖中央政府的转移支付，区域分化十分严重。从图2和图3看，地方财政承担的支出占比越来越多，而收入占比在1994年大幅下降后，长期较为稳定。

　　财政收入初次分配集中于中央有利也有弊。财政收入先部分集中于中央，再根据不同地区的需要予以转移支付，其利在于能够较好地发挥中央的宏观调控能力，使中央在公平和效率之间的选择更加游刃有余。当然这种模式也有一定的弊端，那就是削弱了部分落后地区发展的积极性，对发达地区也形成一定的负面影响，类似于高福利带来低效率的逻辑。

　　美国的税收管理体制分为联邦、州及地方政府三级，各级税收相对独立。美国宪法同时赋予了联邦政府和州政府独立的税收立法权和征管权，地方政府也能够通过州政府的授权获得一定的征税权力，因此各级政府的税收相对独立。联邦政府以个人所得税和社会保障税为主要税收来源，州政府以销售税和个人所得税为主体税，地方政府则以财产税为主。不同于国内央地分享的模式，即使联邦和州之间同时征收个人所得税，二者也不存在分享关系和固定的分项比例(美国有7个州不单独收个税)。

　　美国税收以直接税为主，州和地方政府税收占比低于我国。根据Wind统计的2016年美国税收收入数据，我们把美国的税收分成联邦政府以及州和地方政府来看：联邦政府税收中间接税占比极低，间接税：直接税的比值仅为0.045:1；而州和地方政府的间接税占比相对较高，为0.34:1；总体的间接税：直接税比例为0.15:1。因此，美国的税收收入以直接税为主，间接税收入的占比远低于我国。从联邦政府和地方政府收入分配的角度看，联邦政府税收：州和地方政府税收=1.36:1，说明联邦政府的税收分配比例更高，相比之下，我国地方政府税收占比更大。

　　美国联邦政府与州和地方政府之间的事权财权分配相对均衡。尽管美国地方和州政府的财权少于国内地方政府，但相应的事权也较少。美国各级政府之间，根据宪法的相关法律的规定，有明确的事权划分：联邦政府的主要经济职责是保持宏观经济稳定，也要向州和地方政府提供拨款、贷款和税收补贴，同时一些大型项目和工程也由联邦财政负责。州和地方政府的职责大部分是一些相对简单的公共服务，也有公路等基建项目。从美国各州本级财政收支来看，大多数州能够自给自足，并不依赖联邦政府的补贴，这与国内地方政府财政的差异是十分明显的。

　　我国企业的缴税压力较大。美国税制以直接税为主体，税收主要来自个人；中国的税制以间接税为主体，税收主要来自企业。从数据上不难看出我国企业的税负大于美国企业：美国总税负约占GDP的29%，而国内总税负(税收+社保)约占GDP的29.1%，大致与美国相当。美国总税收的绝大部分是个税，而国内的个税占比较小，相对而言，企业的缴税负担就相对较大。

　　美日税改与国内展望

　　特朗普税改的目的在于吸引资金流回美国，提振实体经济，缩小贫富差距。特朗普的税改主要集中在个人所得税和企业所得税方面，通过有吸引力的低税率和消费需求的刺激，推动资金流回美国，从而提振美国的实体经济，尤其是制造业。特朗普政府2017年底的税改法案实行后，美国经济短期有走高趋势，核心PCE小幅上涨到2%的水平，非制造业景气度也有所上行。特朗普减税对于经济内生需求的提振显而易见，对我国财政政策而言也有一定的借鉴意义。然而受制于多种方面原因，制造业景气高位没能维持太久，便走入下行通道。

　　个人所得税减税。美国个税的缴付方式主要有四种：夫妻联合报税、夫妻分别报税、以家庭户主形式报税和单身个人报税。美国的个税税率采取的是大部分国家通用的累进税制，税改后维持7档纳税等级不变，但部分档位提高了起征点，税率的适用范围有所调整且大部分税率有所下降(10%， 12%， 22%， 24%， 32%， 35%和37% )，其中最高税率从之前的39.6%降至37%。除第一档(10%)和倒数第二档(35%)税率不变外，其余各档税率都有下调。除此之外，个人所得税标准抵扣额大致翻倍。

　　减税和就业法案(TCJA)从多个维度带来的企业税变化。特朗普税改对公司所得税推出了一系列利好政策，其中公司所得税税率有较为明显的下降，最高税率从35%降低到21%，大致从发达国家的最高水平下降到了OECD国家的平均水平以下。

　　日本两度延期的消费税增税方案终于在今年10月1日落地，从8%上升到10%的水平。纵观历史，日本消费税税率从1989 年的3%逐步上升到1997 年的5%和2014 年的8%，使得税收收入的直接税：间接税比例从1989 年的2。 88 开始逐年下降，2015 年为1。 23(张冰，2018)。经历了2015年和2017年两度延期之后，日本的消费税税率终于在2019 年10月，再度提高到10%。

　　全球经济下行压力下，日本为何增税？从官方的解释来看，是为了应对老龄化带来的社保压力。回顾90年代以来日本的税改历程，我们不难看出日本近30年来的税收政策大致是“减直接税，增间接税”的思路。个人所得税方面，主要通过改变累进税率的构造，降低税率和提高各项所得扣除等方式进行减税，法人税(公司所得税)减税则表现为税率的逐年下调，近期落地的消费税增税仍在贯彻这一思路。对于日本政府而言，这或许也是无奈之举，严峻的老龄化形势和经济对政府财政支出的依赖性都使日本政府难以削减税收。

　　2007年日本进行个人所得税改革，实现了国税向地方税的税源转移，同时保证个人整体税负基本不变。个人所得税(国税)由4档调整为6档，并分别调高最高税率、调低最低税率，但总体上降低了国税中的个人所得税收入；个人住民税(地税)由5%、10%和13%三档调整为10%一档，个人所得税缴纳在降低归属国税部分的同时提高归属地税缴税部分，既保持总体个人所得税收入稳定在原有水平，又实现了由国税向地税的转移。

　　2015年，日本对法人税(公司所得税)进行降税改革，减轻私人企业负担，提振企业活力以促进国民经济发展。为此，日本进行了法人税(国税)基本税率和地方法人事业税(地税)税率的双重降低。日本分别于2015年、2016年进行两次税率调整，使得法人所得税的实际税率(国税和地方税的综合负担)从34。 62% 下降到29。 97%。

　　日本政府通过加征消费税来缓解社会保障压力，或许也有基于通胀的考量。在人口老龄化和生育率持续走低的压力下，日本社会经济发展长期处于停滞状态，而社会保障问题也日趋严峻，增加的消费税税收能够用于充实和稳定社会保障财源。为什么选择增加间接税而不是直接税？可能是基于通胀的考量。长期需求不足和通胀不振让日本经济苦不堪言，在税收一定的情况下，如果对消费征税，将因为税费的加入而提高商品价格；但如果对个人所得或企业所得收税，则会对通胀形成向下的压力。在货币中性的假设下，这种操作或许无济于事，但在有摩擦的市场和黏性价格的情况下，对通胀可能有所帮助，这或许是日本财政政策的考量之一。

　　目前我国中央政府财权事权仍存在不平衡，在央地事权结构不发生明显变化的情况下，地方政府的财政收入亟需提高，后续税改方向预计会向地方政府倾斜。当前的消费税后移和向地方政府倾斜还处于试点阶段，短期内增量有限，但是考虑到消费税的特性和财权事权匹配的原则，消费税改革会逐渐扩大范围，增加品类，在一定程度上增加对地方政府的财力支持，同时增加各级地方政府促消费的动力。从长期趋势看，中央政府和地方政府的事权结构已经达到相对稳定的状态，很难在短期发生较大变化，能否给予地方足够的财权在很大程度上决定了地方政府发展经济的积极性，因而央地的税权分配长期宜向地方政府适度倾斜。

　　以减税的方式进行财政扩张可能是财政政策的长期趋势。在经济表现偏弱，但又不至于陷入衰退时，适当管住“闲不住的手”，主要通过减税来刺激经济的内生需求，减少征税和财政支出带来的市场扭曲，把配置资源的职能更多的交给市场，是今年财政政策的明确方向，也是财政政策的长期趋势。

　　国内间接税税率和比重仍有压降的空间。我国的税负水平与美国相去不愿，但国内间接税比重相比美国和日本偏高，增值税+消费税的占比超过了总税收的一半，很大一部分原因在于个人所得税收入较低。尽管我国人口基数庞大，但处于相对较低的收入水平的居民占比较大，多数人口对个税的贡献有限，而企业所能承担的税负也有限，从而很大比例的税收要来源于增值税和消费税等间接税。考虑到未来居民收入水平的不断提升，即使个人所得税税率不发生大的变化，个税也可能在长期内有较为确定的增长趋势，与之相对应，间接税的比重和增值税税率也有逐步压降的空间。

（文章来源：明晰笔谈）

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